Analisis legal de la sostenibilidad del sector: de los ODS a la regulación ambiental

I.- Introducción

Las implicaciones medioambientales del sector agroalimentario siempre se han caracterizado, como todo el sector, por su enorme diversidad. Incidiendo en todos los aspectos tradicionales de la gestión ambiental: consumo y calidad de las aguas, generación y gestión de residuos, emisiones a la atmósfera, ocupación del territorio y biodiversidad, etc.

Pocos sectores, quizás ninguno en sentido amplio, se manifieste en tantos aspectos ambientales. Todo ello implica que el acercamiento desde la perspectiva legal a las cuestiones relacionadas con el medio ambiente y la agricultura, la pesca, la ganadería, las industrias, los envases, la distribución, etc. se tenga que hacer desde una aproximación deductiva, desde lo general hasta lo particular, al objeto de evitar que visón muy generalista desvirtué cualquier conclusión, diluida en la inmensidad de esa tarea. De lo más genérico a lo más concreto, de los principios y valores al contenido exacto y preciso del permiso, licencia o Autorización Ambiental Integrada (AAI) de que se trate en cada caso.

Con estas líneas pretendo esbozar poco más que un esquema sobre este modelo para que la regulación ambiental se vaya adaptando al nuevo marco, global, europeo y español, deteniéndome en algunas consideraciones que pueden resultar más actuales, compilando algunos temas relacionados con la sostenibilidad y el sector agroalimentario, descendiendo en la exposición desde lo más conceptual hasta lo más concreto, de un Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) establecido por la ONU a, por ejemplo, el uso de la técnica consistente en “la aspiración al vacío en lugar de agua para eliminar la grasa y las vísceras del pescado”, que es la mejor técnica disponible (MTD) nº 25, de las descritas con el objeto de reducir el consumo de agua y el volumen de aguas residuales, utilizando una combinación adecuada de las técnicas especificadas en MTD 7 y de las que figuran en la MTD 25.

II.- Objetivos de desarrollo sostenible de la ONU

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU estableció 17 ODS para afrontar los principales desafíos globales a los que nos enfrentamos día a día, como son la pobreza, la desigualdad, el clima, la degradación ambiental, la prosperidad, la paz y la justicia.

Muchos de los 17 ODS se relacionan directamente con el sector, si se quiere ver así, empezando por el segundo de ellos: hambre cero. De entre todos ellos podemos destacar algunos que tienen un carácter más medioambiental, como son los que afectan al agua, al clima, la vida submarina o los ecosistemas. Dado el alcance de esta breve entrada, me remito para conocerlos mejor a la Guía sectorial en ODS. Sector agroalimentario, publicada en el año 2018 y que incluyendo una amplia selección de buenas prácticas que van más allá del cumplimiento de las obligaciones legales, nos da una visión general comprensiva de la vinculación de cada uno de los 17 objetivos con el sector agroalimentario y destacamos como retos identificados en España:

1. Promover la gestión sostenible del agua.

2. Impulsar prácticas de eficiencia.

3. Potenciar el uso de energías renovables. energética.

4. Promover la gestión sostenible de residuos, vertidos y de la contaminación.

5. Reducir el impacto ambiental de los envases.

6. Extender prácticas de ecoetiquetado.

7. Introducir prácticas de economía circular. Integrar criterios.

8. Impulsar el cálculo y reducción de la huella ambiental: huella de carbono, huella hídrica.

9. Potenciar la agricultura ecológica y sostenible.

La implementación de actuaciones concretas para afrontar estos retos, se tendrá que realizar mediante instrumentos de todo tipo, algunos relacionados con la aplicación efectiva de la I+D+i, otros como la formación, sensibilización y divulgación, muchos serán de naturaleza voluntaria, no coercitiva, incluso la pura diferenciación comercial tendrá una gran utilidad, además de la necesaria coherencia de las políticas fiscales y de incentivos. Pero una vez más y será seguramente lo más eficaz, serán los instrumentos normativos y las disposiciones de naturaleza obligatoria, llegado el caso coercitivas, los que aplicados en cada situación concreta, singular, de manera sensata, adecuada y proporcionada, contribuirán junto con el concurso de todos los demás instrumentos a la superación de esos retos.

III.- La PAC después de 2020

Los aspectos ambientales de las diferentes políticas típicas de la Unión Europea (UE) han ido adquiriendo cada vez mayor coherencia integrando así una acción que podíamos denominar “conjunta” en busca de la sostenibilidad. Sin duda, la política agrícola común (PAC) nos puede servir como ejemplo, para lo malo, para lo bueno y también para lo regular, de que la disección de un reto global y complejo mediante la fragmentación del mismo en diferentes impactos o conceptos desligados entre sí, no terminaba de funcionar ambientalmente hablando, resultando especialmente difícil alinear los objetivos globales con los instrumentos concretos disponibles para superar el reto global e la sostenibilidad.

Entre los diferentes instrumentos de los que dispone la UE, uno de los más potentes siempre ha sido el del marco normativo, el conjunto de directivas, reglamentos y decisiones que se han promulgado con el objetivo de hacer efectivas las exigencias establecidas al más alto nivel en los Tratados, el de la Unión y el de Funcionamiento.

El marco normativo UE en materia ambiental dio un giro copernicano con la aprobación en el año de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación. Pero esa integración seguía muy coja en ámbitos, como el de la PAC, donde, además, la complejidad técnica, administrativa y de todo tipo campaba a sus anchas, menoscabando la eficacia ambiental de la PAC en general, focalizada exclusivamente en los sectores primario y secundario.

En 2018, la Comisión Europea, con la ambición de ir más allá en relación con la conservación del medio ambiente y para afrontar los retos climáticos relativos a la PAC impulsó una reforma que tuviese en consideración tres elementos principales:

1. Un enfoque específico y basado en necesidades reales para alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos a través de toda la PAC en coherencia con otras políticas de la UE, para lo cual:

a) Tres de los nueve objetivos específicos de la PAC van a abarcar el medio ambiente y el clima, y así:

i. Contribuir a la mitigación del cambio climático y a la adaptación sus efectos, así como a la energía sostenible.

ii. Promover el desarrollo sostenible y la gestión eficiente de recursos naturales tales como el agua, el suelo y el aire.

iii. Contribuir a la protección de la biodiversidad, potenciar los servicios ecosistémicos y conservar los hábitats y los paisajes.

b) Examen de necesidades, orientación y seguimiento de los resultados para cubrir los dos “pilares” de la PAC (pagos directos a los agricultores y ayuda al desarrollo rural) en un único plan por Estado miembro, a fin de lograr una mayor coherencia.

c) Nuevo vínculo con la legislación de la UE en materia de medio ambiente y clima.

2. Mejora del sistema de condiciones que deben cumplir los agricultores que reciben pagos de la PAC por superficie y animal.

3. Un conjunto complementario de herramientas voluntarias que se ofrecerán a los agricultores para contribuir a la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos de la PAC.

En definitiva, no se trata solamente de mejorar el comportamiento medioambiental del sector agrícola, sino que además habrá que agilizar y aligerar la carga administrativa típica de la PAC.

IV.- La aplicación de las mejores técnicas disponibles (MTD) en las industrias de alimentación, bebida y leche. Futura revisión de Autorizaciones Amiéntales Integradas (AA.AA.II)

En consonancia con lo anterior y dentro del marco normativo en el que se desempeña la actividad industrial del sector, hace casi un año, el 2 de diciembre de 2019, se publicó en el Boletín Oficial de la Unión Europea la Decisión de Ejecución (UE) 2019/2031 de la Comisión por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD en estas industrias.

Como suele suceder, este tipo de disposiciones de carácter general y contenido eminentemente técnico, no son lo más llamativo, no dan lugar a grandes titulares ni dramáticas declaraciones, pero son fundamentales, puesto que aunque estas MTD no son prescriptivas ni exhaustivas y pueden utilizarse otras técnicas si garantizan, al menos, un nivel equivalente de protección al medio ambiente, sí resultan determinantes:

• Porque cuando se proceda al otorgamiento o a la revisión de las diferentes AA.AA.II, se han de tomar en consideración.

• Porque ponen en marcha la cuenta atrás.

El artículo 22.4 del Real Decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (RDLeg 1/2016), establece que “las conclusiones relativas a las MTD, así como sus correspondientes revisiones y actualizaciones, deben constituir la referencia para el establecimiento de las condiciones de la autorización”.

Y el artículo 26 del citado RDLeg, al regular propiamente el contenido de la revisión de la AAI, adquirirá ya definitivamente la tremenda importancia que estaba llamado a tener, puesto que habrá que actualizar y revisar gran cantidad de AA.AA.II que establecen las condiciones para la realización de esa actividad industrial: industrias de la alimentación, bebida y leche.

Ya no se trata pues de incidir solamente en los manidos sectores primario y secundario, más difusos, más dispersos, menos fáciles de abarcar y concretar, incluso de medir, sino de ir directamente a la revisión y adaptación de las condiciones que se tendrán que aplicar en cada actividad, en cada instalación con AAI, y hacerlo de oficio, para así alcanzar ese nivel equivalente de protección del medio ambiente…sin indemnización ni compensación alguna (art. 26.5).

El apartado 2 del citado artículo 26 marca un plazo de 4 años contados a partir de la publicación de las conclusiones relativas a las MTD en cuanto a la principal actividad de una instalación, para que el órgano competente en cada Comunidad Autónoma garantice que:

a) Se hayan revisado y, si fuera necesario, adaptado todas las condiciones de la autorización de la instalación de que se trate, para garantizar el cumplimiento de la presente ley, en particular, del artículo 7; y

b) La instalación cumple las condiciones de la autorización.

Cada revisión será una ocasión para descender desde lo más abstracto a lo más concreto, del enunciado ODS, al objetivo específico PAC, hasta aplicar la MTD correspondiente en cada AAI revisada.

Y conviene recordar que muchas de las instalaciones con AAI de España, algunas fuentes indican que aproximadamente la mitad, están directamente relacionadas con el sector agroalimentario, si bien es cierto que bastantes lo están solamente con el sector secundario, pero hay una importante cantidad de actividades e instalaciones industriales que tendrán que adaptarse.

¿Cómo, cuándo, cuánto? serán preguntas que iremos contestando a medidas que se vayan enunciando en cada caso concreto, pero aquí será muy importante la capacidad que cada afectado tenga a la hora de aproximarse e iniciar un proceso de negociación para poder revisar su AAI con tiempo, de manera técnica y económicamente adecuada, controlando posibles desviaciones.

Hay que establecer desde el principio cuáles son los hechos determinantes, que aquí serán básicos, puesto que la expresión “garantizar un nivel equivalente de protección al medio ambiente” es paradigma de concepto jurídico indeterminado. Como bien sabemos, ante este tipo de indeterminaciones, lo más sensato es adelantarse, ser proactivo e ir poniéndose en situación para así llegar a una resolución coherente y sostenible, negociada y pactada, en vez de tener que recurrir a las procelosas e inciertas vías contenciosas.

V.- Epílogo

Todo ello desde la progresiva toma de conciencia a nivel de la ONU, al parecer también de todo cargo público español, a la vista de la impresionante proliferación de circulitos ODS en las solapas de nuestros representantes, hasta la aplicación concreta de esa MTD a la que hacía referencia al principio_, con la misma colosal ambición: que nuestro sector sea sostenible, en todas sus expresiones: social, económica y ambiental. En todas.

Desde el principio más genérico hasta la técnica más concreta.

Y aquí, el derecho ambiental, en su más genuina acepción, tiene mucho que aportar.

Martín J. Silván Gutiérrez-Cortines es Abogado. Counsel Departamento de Medio Ambiente en Ontier.